Marco General
El 6 de septiembre de 2022, la Gaceta Oficial de la República de Panamá publicó el Decreto Ejecutivo No. 35, mediante la cual se reglamenta la Ley 23 de 2015.
No se trata, conviene precisarlo desde el inicio, de una mera actualización de corte administrativo; por el contrario, estamos frente a una respuesta estratégica ante la evolución del entramado legal panameño, progresivamente robustecido a través de reformas sucesivas (Leyes 21 de 2017, 70 de 2019, 124 de 2020 y 254 de 2021).
La génesis de este instrumento se explica por la necesidad —ya impostergable— de armonizar los mecanismos de prevención del blanqueo de capitales, el financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva, con los estándares internacionales más exigentes. En este sentido, el decreto no solo acompasó el ordenamiento interno con dichas exigencias, sino que redefinió la lógica operativa del sistema de cumplimiento.
El objeto central de la norma radica en operativizar las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo, facilitando la eficacia en la aplicación de la ley, sin desnaturalizar su espíritu, y garantizando que los sujetos obligados no se conviertan en vehículos funcionales del crimen organizado.
Bajo esta premisa, el Decreto 35 constituye un punto de inflexión en los niveles de exigencia en materia de supervisión y gestión del riesgo dentro de la plaza financiera panameña.
Desarrollo del marco regulatorio
La norma abre con un glosario técnico que busca la precisión conceptual. Definiciones como el Control Efectivo Final —ejercido a través de cadenas de titularidad o mecanismos indirectos de control— y la Dirección —entendida como el lugar físico donde se ejerce la administración ordinaria y se adoptan decisiones corporativas relevantes— delimitan con claridad el ámbito de responsabilidad del sujeto obligado.
A su vez, se tipifica la renuencia como la negativa a suministrar información a las autoridades, conducta que el decreto sanciona con particular severidad.
En materia de identificación del beneficiario final, el decreto establece umbrales diferenciados que eliminan amplios márgenes de discrecionalidad: 10% o más de participación accionaria para sujetos obligados financieros y 25% para los no financieros. La norma, además, no elude estructuras complejas. En fundaciones de interés privado, la identificación alcanza a quien perciba beneficios económicos o ejerza control eficaz; en fideicomisos, la obligación se extiende al fideicomitente, fiduciario, protector y beneficiarios.
La operatividad del sistema descansa en la Unidad de Análisis Financiero (UAF), órgano con facultades para requerir información en plazos perentorios de hasta quince días hábiles. En paralelo, los sujetos obligados deben designar formalmente una unidad o persona de enlace; en su defecto, el representante legal asume automáticamente dichas funciones, con todas las responsabilidades que ello implica frente al ente supervisor.
El Enfoque Basado en Riesgo (EBR) se erige como eje transversal del modelo. Las organizaciones están compelidas a adoptar un Manual de Prevención aprobado por la alta gerencia, quien, en definitiva, asume la responsabilidad última sobre la eficacia del sistema de control interno.
Dicho manual debe desarrollar los procesos de identificación, evaluación y mitigación de riesgos, contemplando medidas reforzadas frente a riesgos elevados y permitiendo simplificaciones únicamente en escenarios de bajo riesgo y ausencia de sospecha.
La debida diligencia (DD), por su parte, se estructura en dos dimensiones claramente diferenciadas. El perfil financiero se orienta a verificar el origen de los ingresos y el patrimonio, mediante documentación de soporte idónea (cartas de trabajo, declaraciones fiscales, estados financieros).
El perfil transaccional, en cambio, evalúa la coherencia entre las operaciones efectivamente realizadas y dicho perfil financiero. Estas medidas se activan al inicio de las relaciones de negocio, ante transacciones ocasionales que superen los umbrales regulatorios o frente a operaciones inusuales.
En cuanto a los requisitos de identificación, el nivel de exigencia es exhaustivo. Para personas naturales, abarca desde datos básicos de identificación hasta información tributaria y verificación domiciliaria. En el caso de personas jurídicas, se exige trazabilidad completa de representantes, apoderados y beneficiarios finales.
El decreto admite el apoyo de empresas de cumplimiento (consultoras especializadas) registradas en Panamá; sin embargo, deja establecido, sin margen de duda, que la responsabilidad final por cualquier incumplimiento recae sobre el sujeto obligado. Asimismo, se impone la conservación de registros por un período mínimo de cinco años posteriores a la disolución de la persona jurídica o a la terminación de la relación comercial.
En el ámbito de los reportes, la norma distingue entre operación inusual —aquella que se aparta del perfil declarado y exige análisis interno— y operación sospechosa, la cual debe ser reportada de forma inmediata a la UAF. Se incorporan, además, obligaciones periódicas de reporte relativas a transacciones en efectivo y cuasi-efectivo.
El régimen sancionatorio introduce una clasificación de faltas según su gravedad. Se consideran de gravedad máxima conductas como la alteración de información, la renuencia a cooperar en inspecciones, el incumplimiento de medidas de congelamiento preventivo o la continuidad de relaciones con clientes que obstaculicen la realización de una debida diligencia reforzada. Las sanciones pueden ser tanto económicas como disciplinarias, incluyendo la cancelación de licencias e idoneidades, y su publicación en los portales oficiales de los entes supervisores.
La tipificación de estas sanciones -valva la crítica formal- se hace en normas distintas, unas que establecen las conductas sancionables y otras, las sanciones aplicables, lo que no constituye la forma más idónea de hacerlo conforme al principio de legalidad formal.
Conclusiones
La entrada en vigor del Decreto 35 posiciona a Panamá como una jurisdicción de alta vigilancia, en la cual la transparencia del beneficiario final dejó de ser una buena práctica para convertirse en un estándar mínimo de operación.
Para el empresario venezolano con intereses en el istmo, esto se traduce en una exigencia clara: las estructuras patrimoniales y corporativas deben ser absolutamente transparentes, con capacidad real de justificar documentalmente el origen de los fondos.
El eje rector del decreto es la disponibilidad inmediata de información. Se cierra, en términos prácticos, el ciclo de las denominadas “sociedades de maletín”, sustituyéndolo por un modelo basado en registros contables verificables y documentación de respaldo, incluso en estructuras offshore.
Otro elemento clave es la corresponsabilidad. Se observa un cambio de paradigma al atribuir al abogado o agente residente un rol cercano al de fiscalizador. Ya no basta con identificar al cliente; ahora se exige custodiar o, al menos, ubicar con precisión la documentación contable, bajo apercibimiento de sanciones severas o limitaciones registrales.
Desde una perspectiva comparada, mientras el ordenamiento venezolano se articula principalmente en torno a la LOCDOFT y providencias sectoriales, el modelo panameño introduce un grado superior de especificidad normativa en un único instrumento reglamentario. Ejemplo de ello es la fijación de umbrales concretos de control, que incluso superan las recomendaciones generales del GAFI, obligando a revisar en profundidad acuerdos societarios y estructuras de gobernanza.
La interconexión regulatoria es hoy una realidad ineludible. El cumplimiento en Venezuela debe dialogar activamente con las exigencias panameñas para evitar inconsistencias que puedan generar alertas en la UAF. En consecuencia, la gestión del riesgo ha evolucionado desde un cumplimiento formal, basado en listas de verificación, hacia un cumplimiento eficaz y robusto, sustentado en la capacidad de explicar y documentar cada operación financiera.
El nivel de detalle del decreto refleja el tránsito de principios generales a reglas técnicas minuciosas. La denominada “granularidad” normativa se traduce en que la norma no solo establece el “qué”, sino que desarrolla el “cómo”, el “quién” y el “hasta dónde” con precisión casi quirúrgica. Así, donde otras legislaciones hablan de control significativo en términos abstractos, el decreto fija porcentajes concretos (10% y 25%), eliminando subjetividades.
Asimismo, introduce un tratamiento diferenciado según la naturaleza jurídica de la entidad, detalla los documentos admisibles para verificación y segmenta el análisis del cliente en perfiles financieros y transaccionales. Este nivel de detalle reduce el riesgo interpretativo, pero incrementa la carga operativa, exigiendo estructuras de cumplimiento más robustas y profesionalizadas.
En términos simples, se pasa de un mapa general a un plano técnico donde cada elemento está identificado con precisión.
Compliance corporativo y visión estratégica
En el contexto actual de transparencia radical, la solidez de una organización no se mide exclusivamente por sus resultados financieros, sino por la fortaleza de su sistema de cumplimiento. El Decreto Ejecutivo No. 35 de 2022 no solo elevó el estándar regulatorio, sino que individualizó responsabilidades en socios y directores, descartando la ignorancia como excusa válida.
Desde la perspectiva de una firma especializada en corporate compliance, destacan dos vectores críticos:
Primero, la fiscalización de la renuencia. Cualquier omisión o retardo en el suministro de información durante una inspección se configura como falta de gravedad máxima, con potencial impacto en la continuidad operativa.
Segundo, la auditabilidad del beneficiario final. La exigencia de identificar el control efectivo hasta el nivel de persona natural, bajo parámetros cuantificados, obliga a revisar de inmediato las estructuras corporativas para garantizar la veracidad y actualización de la información.
En este escenario, la prevención deja de ser una opción para convertirse en la única estrategia viable de continuidad empresarial. Desatender la profundidad de estos cambios no constituye un simple error administrativo, sino un riesgo directo sobre el patrimonio y la reputación de la organización en una de las jurisdicciones financieras más relevantes del continente.
